政府信息公开申请权的合理边界在哪里

政府信息公开制度，是保障公民知情权、推进法治政府建设的重要制度安排。既夯实了政府公信力的根基，也拓宽了公众参与治理的渠道。然而，任何权利的行使都有其边界，知情权的保障亦非毫无限制。正因如此，法律必须在公开与保护之间寻求精微的平衡，为知情权划定合理且必要的边界，笔者将围绕“姚某红政府信息公开申请答复纠纷案”就上述问题作出简要分析。

一、基本案情

2018年10月至2019年7月，短短九个月间，姚某红围绕其家庭的征地拆迁补偿安置问题，先后向益阳市政府、益阳高新区管委会及其各职能部门提交了多达24次政府信息公开申请。值得注意的是，其中一次申请与其在2019年6月18日分别向益阳市政府、益阳高新区管委会提交的申请内容高度一致，实质上构成了对同一事项的反复追问。面对如此高频且数量庞大的申请，益阳高新区管委会并未直接拒绝，而是严格依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条规定的程序，首先要求姚某红就本次申请说明理由。经审查后，行政机关认为其所称理由并不合理，遂作出不予处理的答复。益阳市政府在随后的行政复议程序中，经全面审查后亦维持了该答复。

姚某红对此不服，坚持认为其24次申请均与家庭切身利益相关，并非重复申请，且行政机关始终未向其公开相关信息。案件历经一审、二审，均未支持其主张，姚某红最终向最高人民法院申请再审，请求撤销二审裁定、指令湖南省高级人民法院再审。最高人民法院经依法组成合议庭审查后，认为其再审事由不能成立，裁定驳回再审申请。至此，这起因政府信息公开申请权行使合理性引发的行政争议，以最高人民法院的终局裁定画上了句号。

最高人民法院在（2020）最高法行申12946号行政裁定书中援引了《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条的核心内容：申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由；行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。这一条款是2019年《中华人民共和国政府信息公开条例》修订时新增的内容，立法机关在修订说明中明确指出，增设该条款正是为了应对实践中部分申请人滥用信息公开申请权、大量反复提交申请占用行政资源的现象。

本案中，最高人民法院认定姚某红在不到一年时间内就同一征收补偿事项向多个行政机关提交24次申请，其申请的数量和频次在客观上已明显超出合理范围。尤其是本次争议申请与此前不到一个月内提交的申请内容高度重合，足以表明其并非出于获取新信息的目的，而是以“申请”之名反复消耗行政资源。最高人民法院进一步指出，益阳高新区管委会在要求说明理由后认为其理由不合理，并告知不予处理，整个流程完全符合法定程序；益阳市政府的复议维持决定亦于法有据。姚某红关于“每次申请均与家庭有利害关系、并非重复申请”的申请再审主张，因缺乏事实和法律依据，未获法院支持。本案的核心价值在于，最高人民法院通过个案裁判进一步明确了政府信息公开申请权的行使边界，对实践中长期存在的“权利滥用”问题给出了清晰的司法回应。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条即开宗明义规定了立法的三重目的：保障公民依法获取政府信息，提高政府工作透明度，以及充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。这意味着，政府信息公开制度设计的初衷，是为公民的生产生活提供信息服务，而非提供一种可以反复启动、无限扩张的程序性工具。公民申请政府信息公开应当在现行法律框架内进行，符合法定条件和程序，更要符合立法的宗旨与善意。一旦申请行为背离了获取信息这一根本目的，演变为以申请为手段对行政机关持续施压，便可能构成所谓“知情权”的滥用。上海市静安区人民法院在另一起类似案件（范某案）的裁判中也表达了相同立场，指出范某“数年来频繁向政府部门申请政府信息公开，并频繁申请行政复议和提起行政诉讼，已经失去了申请权利行使的正当性、合理性”，应裁定驳回起诉。这与姚某红案的裁判逻辑一脉相承——滥用申请权而提起的诉讼，同样丧失了诉权行使的正当性基础，法院将以不符合法定起诉条件为由直接裁定驳回起诉。

关于“数量、频次明显超过合理范围”的认定标准，法律并未设定一个具体的数字红线，这给行政机关和司法机关留下了根据个案情况综合研判的空间。但结合本案及司法实践，以下几个维度通常会成为审查的焦点：一是申请的时间跨度与密集程度，短期内向同一机关或关联机关大量提交申请是典型的滥用表征；二是申请内容的关联性与重复性，围绕同一事项反复申请或新申请与既往申请内容高度重合，往往意味着申请人并非确有新的信息需求；三是申请目的是否正当，即申请人是否确为获取信息本身，还是借申请之名达到其他目的，例如在征地拆迁、信访投诉等场景中，申请人将信息公开申请作为一种策略性手段持续施压，这正是《政府信息公开条例》第三十五条所要规制的主要情形。正如本案和前述范某案所表明的，对于明显构成滥用申请权的情形，法院将以“缺乏诉的利益”“不符合法定起诉条件”为由裁定驳回起诉，甚至可能在立案阶段即不予受理。

因此，对于公民而言，行使政府信息公开申请权时应当秉持善意和理性。申请前不妨梳理清楚自己真正需要的信息是什么，尽量用一份完整的申请涵盖相关联的内容，避免将一个大问题拆解成无数个零散的小申请反复提交。如果行政机关已经就相关事项作出了答复，应当先认真研读已有答复是否已经回应了自己的核心关切，确有遗漏或不足的，再有针对性地提出补充申请，而非简单地重复提交。同时，也要理解行政机关的日常运转需要面对社会各方面的信息需求，给予其合理的处理和答复时间，权利行使的理性与克制，恰恰是对制度最好的维护。对于行政机关而言，行政机关面对明显超出合理范围的申请时，应当严格遵循法定的步骤：先要求申请人说明理由——这是必经的前置程序，不能跳过；再根据申请人所说明的理由进行合理性审查和判断；最终作出是否予以处理的决定并依法告知。程序上的每一个环节都不能省略，因为一旦进入行政复议或行政诉讼程序，这些程序性记录将成为行政机关证明自身行为合法性的关键证据。

政府信息公开申请是公民的法定权利，也是建设透明政府、法治政府的基石制度。最高人民法院“姚某红案”裁定所传递的信号是清晰的：权利值得尊重和保护，但不等于可以被无限度地滥用。在公共利益与个体权利之间，在行政效能与知情保障之间，司法正在划出一条越来越明朗的边界。对于每一位公民而言，理性、善意地行使权利，才是最有效的维权方式。